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- 发布日期：2015-05-25 18:01
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- 发布机构：铜川市发展和改革委员会
对市政协十三届五次会议第79号提案的复函
铜发改函〔2015〕42号
王栓兴委员：
您提出的关于“继续加强对政府投资项目管理和控制的建议”收悉。感谢您对我市经济社会发展和政府投资项目监管的关心和建议。近年来，随着地方财力和中省补助力度的增强，我市所安排的政府投资项目快速增多，政府投资也大幅增加，这些项目的实施和投运，有力地促进了我市民生改善、城市建设、生态恢复和社会发展。但在取得巨大社会效益的同时，政府投资项目本身还存在许多不足和问题，为此，市委、市政府始终高度重视，针对具体监督和管理问题，采取了许多强有力的措施。我们将以您的宝贵提案为契机，进一步加强政府投资项目监管工作，现将具体情况答复如下：
一、项目管理现状
（一）资金争取情况。政策性投资是中央和省上支持地方经济发展的主要投资渠道，也是当前我市项目建设重要的资金来源。据统计，2006年至2014年，我市通过市发改委口径争取的资金累计达到45亿元。其中，2014年共落实中央投资项目5大类180个，落实到位中央投资5.04亿元。包括：保障性住房基础设施建设项目20个项目，落实资金2.43亿元；“三农”项目35个项目，落实资金0.69亿元；社会事业项目117个项目，落实资金1.32亿元；节能环保与生态建设项目7个项目，落实资金0.55亿元；自主创新和结构调整项目1个项目，落实资金0.05亿元。这些项目和资金的争取和落实，有效缓解了资金对我市项目建设的制约影响，为我市转型发展注入了强劲动力。
（二）项目决策过程。一是我市政府投资项目实施决策，必须是市委、市政府相关会议纪要或文件所确定的，投资主管部门只有依据会议纪要或文件才能批准实施。二是按照项目基本建设程序，我市政府投资项目严格执行审批制，必须经过项目建议书，项目可行性研究报告和项目初步设计三个重要审批环节，并且在可行性研究报告及初步设计审批阶段，邀请相关技术专家对设计深度、设计合理性、工程概算等进行评审把关。三是在项目批复后，项目单位必须严格按照批复内容实施。确需调整或变更的，按照项目基本建设程序，项目单位必须向原审批部门报送调整或变更申请，经原审批部门批复同意后，方可实施。否则项目稽查部门将按照《陕西省重大建设项目稽察条例》进行处罚。各级人大及常委会每年对本级财政收支预算和决算，以及重大项目建设计划安排等进行审议。
（三）项目监管情况。一是要求政府投资项目严格落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制。坚持对使用或部分使用各级财政资金投资项目招投标实施方案的审批制度，确保重点建设项目及民生工程的顺利实施，从源头杜绝建设工程项目腐败现象发生。二是我市及时制定并印发了市级招投标相关实施办法及细则，并认真落实执行，不断加强招投标法律法规政策宣传及业务指导工作。为做好项目招标公示工作，市发改委在政府门户网站开辟专栏设置了招标公告与中标公示栏。三是及时查处工程建设领域突出问题，由市监察局牵头，联合各有关部门开展了多次定期和不定期的专项治理活动，取得了一定的成效。四是严格按照省政府办公厅转发省发展改革委《关于加强我省预算内投资项目概算和竣工验收管理意见的通知》（陕政办发 〔2009〕151号）要求，强化项目概算和竣工验收管理工作。
二、存在问题
（一）项目立项方面。在日常工作中我们也发现，个别项目建设单位不能严格履行项目基本建设程序，不按要求和规定办理项目审批、规划选址、用地预审、环境评价、节能评估、风险评估等前期手续，擅自简化程序，存在先开工后审批的错误思维和违法行为。
（二）招标投标方面。一是招投标法规定政府投资项目必须进行招投标，但由于招投标监督管理按行业分类，存在监管盲区，因此，个别项目建设单位存在不招标、违规自行招标、违规邀请招标和不按照法定程序招标等现象。二是个别项目建设单位将工程分解，化大为小，规避招标，使每一单项达不到法定必须公开招标的标准，或者申报项目时只报主体，不报配套及其他专业项目。三是个别设计和监理投标单位借用资质、挂靠投标问题突出。四是个别施工投标单位不具备施工资质，借用和挂靠其他单位资质进行招投标。由于不具备相应的技术力量及施工经验，工程质量难以保证。
（三）财务管理方面。个别项目建设单位财务管理不规范，财务会计和出纳没有固定的专职人员，而是由建设单位或工程筹建负责人兼任，甚至出现工程建设单位财务会计和出纳均由一人担任的现象，导致工程建设单位财务管理不规范，项目财务账中存在大额现金支付、白条入账、将工程款直接转入对私账户的情况。
（四）质量监督方面。个别项目建设单位不严格落实项目监理制，一些建设单位为了减少开支，不依法委托监理，只是安排现场监管人员代替监理进行管理，而监管人员一般都没有监理从业证件，没有参加过监理专业培训，无相关的专业知识，不能履行监管职责，对施工过程中出现的技术问题不能及时提出意见，甚至发出错误指令，导致工程出现质量隐患。
（五）工程设计变更。个别项目设计单位在前期工作中不能全面、认真、细致的进行勘察和设计，容易导致在实际施工过程中，工程量、设计方案和概算投资变更。一是容易拖延工期，致使工程不能按期完工交付使用。二是在变更过程中有效监督比较困难，容易造成虚报工程量等问题。三是不利于项目概算投资控制。四是不利于项目竣工后的决算审计。
（六）工程竣工验收。一是个别项目存在建成后不进行竣工验收，或验收主体不明确，工作范围、内容和深度不够，责任不清楚等问题，严重影响项目的正常使用和科学管理以及后评价工作，扰乱基本建设程序。二是个别工程没有进行质量评定就投入使用，有的甚至在使用很长一段时间后才报验或者根本不报验。三是政府投资项目后评价机制的缺失，导致不能对政府投资决策水平和投资效益，以及政府投资项目全过程管理进行科学评价。
三、解决措施
一是建立和完善我市政府投资监管体系，建立我市政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，发改和财政部门要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。
二是建立规范高效的招标管理机构，争取将我市工程项目建设、公共资源交易全部进驻市便民服务中心，建立我市的招投标有形市场，并将土地、矿产资源、交通、农业、水利、林业等行业进行的政府采购、国有资源和项目招投标工作纳入有形市场统一管理，从而规范我市的招投标管理工作。这样一方面可以有效降低招投标成本。另一方面可以利用市便民服务中心监管平台进行监督，将有效遏制工程招投标领域和公共资源交易领域的腐败问题。
三是进一步加强工程建设信息公开和诚信体系建设。目前，工程建设领域尚无明确的公示制度和媒介，使项目建设有关的企业信息公开不到位，造成有不良记录的单位继续活跃在工程建设领域。建议有效整合部门和行业的信息资源，建立综合的工程建设企业信用数据库，完善工程建设领域不良行为记录集中公示办法。
四是严格落实工程监理制度。建议明确项目法人的职责，严厉制止项目法人不按规定委托监理、指定监理和监理玩忽职守的行为。监理机构是一个准入行业，外地监理机构及监理人员的资质情况、执业情况和诚信度，本地区不了解，建议建立监理机构及监理人员进入铜川市场公示备案制度，健全监理行业的诚信体系。
五是进一步完善法律法规，依法监督管理。建立健全与投资有关的法律法规，依法保护投资者的合法权益，维护投资主体公平、有序竞争，投资要素合理流动、市场发挥配置资源的基础性作用的市场环境，规范各类投资主体的投资行为和政府的投资管理活动。认真贯彻实施有关法律法规，严格财经纪律，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高投资效益。加强执法检查，培育和维护规范的建设市场秩序。
六是严禁将未经验收的工程交付使用。根据《关于加强我省预算内投资项目概算和竣工验收管理意见的通知》（陕政办发 〔2009〕151号）的要求，竣工验收应遵循“谁审批，谁负责”的原则，由各级发展改革部门负责本级政府预算内投资项目竣工验收的综合管理，有关行业行政主管部门按照各自职责分工，配合做好建设项目的初步或专项竣工验收工作。竣工验收是对建设项目从决策、立项、设计、建设直至交付使用进行全面评估，考核项目建设和管理工作预期目标完成情况，总结项目建设和管理工作的经验和教训，为提高后续项目的决策水平、管理水平和投资效益积累经验提供依据。
七是建立健全政府投资项目后评价制度。规范项目后评价工作，提高政府投资决策水平和投资效益，加强中央政府投资项目全过程管理。在项目竣工验收并投入使用或运营一定时间后，运用规范、科学、系统的评价方法与指标，将项目建成后所达到的实际效果与项目的可行性研究报告、初步设计（含概算）文件及其审批文件的主要内容进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训、提出相应对策建议，并反馈到项目参与各方，形成良性项目决策机制。
下一步，我市将继续严格政府投资项目招投标管理和招中标信息公开工作，积极调动社会各界力量督促和监督政府投资项目建设，确保项目高质量、高效益、低成本的建设实施。同时，将进一步优化政府投资项目审批机制，提高政府服务效能，严格项目管理，积极推动政府投资项目科学、民主和规范化决策，切实提高政府投资带动效益发挥。
再次感谢您对我市经济社会发展的关心和支持，希望今后继续关注我们的工作，多为我市提速发展、富民强市建言献策。
铜川市发展和改革委员会
2015年5月25日
（联系单位：铜川市发展和改革委员会，电话:3183787）
（抄送：市政协办公室，市政府督查室。）
网络编辑：云丰华
信息审核：云丰华
您提出的关于“继续加强对政府投资项目管理和控制的建议”收悉。感谢您对我市经济社会发展和政府投资项目监管的关心和建议。近年来，随着地方财力和中省补助力度的增强，我市所安排的政府投资项目快速增多，政府投资也大幅增加，这些项目的实施和投运，有力地促进了我市民生改善、城市建设、生态恢复和社会发展。但在取得巨大社会效益的同时，政府投资项目本身还存在许多不足和问题，为此，市委、市政府始终高度重视，针对具体监督和管理问题，采取了许多强有力的措施。我们将以您的宝贵提案为契机，进一步加强政府投资项目监管工作，现将具体情况答复如下：
一、项目管理现状
（一）资金争取情况。政策性投资是中央和省上支持地方经济发展的主要投资渠道，也是当前我市项目建设重要的资金来源。据统计，2006年至2014年，我市通过市发改委口径争取的资金累计达到45亿元。其中，2014年共落实中央投资项目5大类180个，落实到位中央投资5.04亿元。包括：保障性住房基础设施建设项目20个项目，落实资金2.43亿元；“三农”项目35个项目，落实资金0.69亿元；社会事业项目117个项目，落实资金1.32亿元；节能环保与生态建设项目7个项目，落实资金0.55亿元；自主创新和结构调整项目1个项目，落实资金0.05亿元。这些项目和资金的争取和落实，有效缓解了资金对我市项目建设的制约影响，为我市转型发展注入了强劲动力。
（二）项目决策过程。一是我市政府投资项目实施决策，必须是市委、市政府相关会议纪要或文件所确定的，投资主管部门只有依据会议纪要或文件才能批准实施。二是按照项目基本建设程序，我市政府投资项目严格执行审批制，必须经过项目建议书，项目可行性研究报告和项目初步设计三个重要审批环节，并且在可行性研究报告及初步设计审批阶段，邀请相关技术专家对设计深度、设计合理性、工程概算等进行评审把关。三是在项目批复后，项目单位必须严格按照批复内容实施。确需调整或变更的，按照项目基本建设程序，项目单位必须向原审批部门报送调整或变更申请，经原审批部门批复同意后，方可实施。否则项目稽查部门将按照《陕西省重大建设项目稽察条例》进行处罚。各级人大及常委会每年对本级财政收支预算和决算，以及重大项目建设计划安排等进行审议。
（三）项目监管情况。一是要求政府投资项目严格落实项目法人责任制、招标投标制、工程监理制、合同管理制。坚持对使用或部分使用各级财政资金投资项目招投标实施方案的审批制度，确保重点建设项目及民生工程的顺利实施，从源头杜绝建设工程项目腐败现象发生。二是我市及时制定并印发了市级招投标相关实施办法及细则，并认真落实执行，不断加强招投标法律法规政策宣传及业务指导工作。为做好项目招标公示工作，市发改委在政府门户网站开辟专栏设置了招标公告与中标公示栏。三是及时查处工程建设领域突出问题，由市监察局牵头，联合各有关部门开展了多次定期和不定期的专项治理活动，取得了一定的成效。四是严格按照省政府办公厅转发省发展改革委《关于加强我省预算内投资项目概算和竣工验收管理意见的通知》（陕政办发 〔2009〕151号）要求，强化项目概算和竣工验收管理工作。
二、存在问题
（一）项目立项方面。在日常工作中我们也发现，个别项目建设单位不能严格履行项目基本建设程序，不按要求和规定办理项目审批、规划选址、用地预审、环境评价、节能评估、风险评估等前期手续，擅自简化程序，存在先开工后审批的错误思维和违法行为。
（二）招标投标方面。一是招投标法规定政府投资项目必须进行招投标，但由于招投标监督管理按行业分类，存在监管盲区，因此，个别项目建设单位存在不招标、违规自行招标、违规邀请招标和不按照法定程序招标等现象。二是个别项目建设单位将工程分解，化大为小，规避招标，使每一单项达不到法定必须公开招标的标准，或者申报项目时只报主体，不报配套及其他专业项目。三是个别设计和监理投标单位借用资质、挂靠投标问题突出。四是个别施工投标单位不具备施工资质，借用和挂靠其他单位资质进行招投标。由于不具备相应的技术力量及施工经验，工程质量难以保证。
（三）财务管理方面。个别项目建设单位财务管理不规范，财务会计和出纳没有固定的专职人员，而是由建设单位或工程筹建负责人兼任，甚至出现工程建设单位财务会计和出纳均由一人担任的现象，导致工程建设单位财务管理不规范，项目财务账中存在大额现金支付、白条入账、将工程款直接转入对私账户的情况。
（四）质量监督方面。个别项目建设单位不严格落实项目监理制，一些建设单位为了减少开支，不依法委托监理，只是安排现场监管人员代替监理进行管理，而监管人员一般都没有监理从业证件，没有参加过监理专业培训，无相关的专业知识，不能履行监管职责，对施工过程中出现的技术问题不能及时提出意见，甚至发出错误指令，导致工程出现质量隐患。
（五）工程设计变更。个别项目设计单位在前期工作中不能全面、认真、细致的进行勘察和设计，容易导致在实际施工过程中，工程量、设计方案和概算投资变更。一是容易拖延工期，致使工程不能按期完工交付使用。二是在变更过程中有效监督比较困难，容易造成虚报工程量等问题。三是不利于项目概算投资控制。四是不利于项目竣工后的决算审计。
（六）工程竣工验收。一是个别项目存在建成后不进行竣工验收，或验收主体不明确，工作范围、内容和深度不够，责任不清楚等问题，严重影响项目的正常使用和科学管理以及后评价工作，扰乱基本建设程序。二是个别工程没有进行质量评定就投入使用，有的甚至在使用很长一段时间后才报验或者根本不报验。三是政府投资项目后评价机制的缺失，导致不能对政府投资决策水平和投资效益，以及政府投资项目全过程管理进行科学评价。
三、解决措施
一是建立和完善我市政府投资监管体系，建立我市政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，发改和财政部门要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。完善重大项目稽察制度，建立政府投资项目后评价制度，对政府投资项目进行全过程监管。
二是建立规范高效的招标管理机构，争取将我市工程项目建设、公共资源交易全部进驻市便民服务中心，建立我市的招投标有形市场，并将土地、矿产资源、交通、农业、水利、林业等行业进行的政府采购、国有资源和项目招投标工作纳入有形市场统一管理，从而规范我市的招投标管理工作。这样一方面可以有效降低招投标成本。另一方面可以利用市便民服务中心监管平台进行监督，将有效遏制工程招投标领域和公共资源交易领域的腐败问题。
三是进一步加强工程建设信息公开和诚信体系建设。目前，工程建设领域尚无明确的公示制度和媒介，使项目建设有关的企业信息公开不到位，造成有不良记录的单位继续活跃在工程建设领域。建议有效整合部门和行业的信息资源，建立综合的工程建设企业信用数据库，完善工程建设领域不良行为记录集中公示办法。
四是严格落实工程监理制度。建议明确项目法人的职责，严厉制止项目法人不按规定委托监理、指定监理和监理玩忽职守的行为。监理机构是一个准入行业，外地监理机构及监理人员的资质情况、执业情况和诚信度，本地区不了解，建议建立监理机构及监理人员进入铜川市场公示备案制度，健全监理行业的诚信体系。
五是进一步完善法律法规，依法监督管理。建立健全与投资有关的法律法规，依法保护投资者的合法权益，维护投资主体公平、有序竞争，投资要素合理流动、市场发挥配置资源的基础性作用的市场环境，规范各类投资主体的投资行为和政府的投资管理活动。认真贯彻实施有关法律法规，严格财经纪律，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高投资效益。加强执法检查，培育和维护规范的建设市场秩序。
六是严禁将未经验收的工程交付使用。根据《关于加强我省预算内投资项目概算和竣工验收管理意见的通知》（陕政办发 〔2009〕151号）的要求，竣工验收应遵循“谁审批，谁负责”的原则，由各级发展改革部门负责本级政府预算内投资项目竣工验收的综合管理，有关行业行政主管部门按照各自职责分工，配合做好建设项目的初步或专项竣工验收工作。竣工验收是对建设项目从决策、立项、设计、建设直至交付使用进行全面评估，考核项目建设和管理工作预期目标完成情况，总结项目建设和管理工作的经验和教训，为提高后续项目的决策水平、管理水平和投资效益积累经验提供依据。
七是建立健全政府投资项目后评价制度。规范项目后评价工作，提高政府投资决策水平和投资效益，加强中央政府投资项目全过程管理。在项目竣工验收并投入使用或运营一定时间后，运用规范、科学、系统的评价方法与指标，将项目建成后所达到的实际效果与项目的可行性研究报告、初步设计（含概算）文件及其审批文件的主要内容进行对比分析，找出差距及原因，总结经验教训、提出相应对策建议，并反馈到项目参与各方，形成良性项目决策机制。
下一步，我市将继续严格政府投资项目招投标管理和招中标信息公开工作，积极调动社会各界力量督促和监督政府投资项目建设，确保项目高质量、高效益、低成本的建设实施。同时，将进一步优化政府投资项目审批机制，提高政府服务效能，严格项目管理，积极推动政府投资项目科学、民主和规范化决策，切实提高政府投资带动效益发挥。
再次感谢您对我市经济社会发展的关心和支持，希望今后继续关注我们的工作，多为我市提速发展、富民强市建言献策。
铜川市发展和改革委员会
2015年5月25日
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