铜川市高质量全面转型发展研究

铜川是典型的资源枯竭转型城市，30年来始终坚定不移地探索突破资源型城市转型这一世界性难题。近年来，全市上下全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，按照追赶超越、转型发展要求，扭住重点、精准发力，着力推进城市、产业、社会、体制机制“四个转型”，建成“煤电铝水泥”闭环产业链，创新培育航天科技、数字经济、光电子集成、新材料等战略性新兴产业，城市面貌大幅改善，幸福铜川不断彰显，生态环境更加宜人，体制机制活力迸发，转型步伐全面加快。奋进“十四五”，面向2035年，铜川市委、市政府围绕立足新发展阶段、贯彻新发展理念、融入新发展格局新形势、新任务，提出推动资源型城市高质量全面转型发展战略。为进一步梳理高质量全面转型发展的路径、步骤和措施，我们历时4个月时间下基层、进院所、跑部委开展专题调研，初步形成了一些研究成果。

一、“四个转型”推动追赶超越

“十八大”以来，铜川坚持以建成西部传统产业转型升级示范城市为目标，积极融入“一带一路”、关中平原城市群、关中协同创新发展，明确了产业转型深度走、城市转型大步走、社会转型同步走、体制机制转型稳健走的转型发展思路，转型实现换挡提速，走上了一条经济健康发展、生态环境良好、社会稳定和谐、活力不断释放的新发展道路，推动追赶超越实现新成效。

（一）产业实现多元化转型。创新打造煤电铝水泥联产联营循环经济产业链，建成西北唯一双“国字号”循环经济产业园。产能减量置换建成尧柏冀东2条万吨水泥生产线，力促水泥建材产业绿色低碳发展。科技赋能现代陶瓷产业，反铁电陶瓷电容器等成果转化项目落地。医药产业加快壮大，方舟、兴盛德、天一秦昆等企业持续研发推出新品。抢抓商业航天市场风口，建成测运控中心站及全国三角测控站，实现“太空有星、天上有网、地面有研产”的立体产业布局。数字经济产业聚能成势，“5G+光网”双千兆商用城市建设，京东智联云数字经济产业园、耀州大数据产业园投用。对标“追光计划”，引进澳威激光、隽美经纬等高科技光电子企业，形成从设计研发，到原料生产，到芯片集成的完整产业链，铜川光电子产业已纳入全省“一体两翼”总体布局。新冠疫情和“双碳”战略加快产业重构，我市为赢得主动，积极融入全省“秦创原”建设，建成铜川“创新谷”，创新促进中心已获批，省级光学技术研究中心等共性技术研发平台落户，一批科技成果转化项目落地实施。由于产业转型较快，老工业基地调整改造成效明显，2021年受到国家发展改革委通报表扬。

（二）城市实现品质化转型。不断强化基础设施建设，210国道改扩建、青惠公路顺利通车，合凤高速即将投用，汽车客运总站投运，“复兴号”动车组顺利开行，西延高铁加快建设，市域公路里程达4383.15公里，路网密度居全国前列。城市面貌大幅改善，累计改造市政道路45万平方米，治理病害道路9.8万平方米，绿化141万平方米，人均公园绿地面积提高至12.07平方米。北市区“三疏”“双修”取得显著成效，文化宫区域完成改造，王益纳入全省首批城市设计试点区。宜君“秀美山城”加快建设，纳入全省县域经济发展建设试点县。镇域经济快速壮大，照金、董家河、黄堡等被列入全国重点镇。全面完成国家节能减排示范任务、山水林田湖草生态修复任务、城市黑臭水体治理任务，冬季清洁取暖试点绩效评价获全国优秀，入选全国海绵城市建设示范市。水泥生产线全部完成脱硫脱硝改造，华能照金煤电率先在西北地区完成超低排放改造，2020年空气优良达到286天。加快国家森林城市创建，森林覆盖率达到48.5%，“铜川籍”朱鹮数量已超百只，成功获评国家卫生城市、全国绿化模范城市。

（三）社会实现民生化转型。脱贫攻坚目标任务全面完成，累计脱贫15625户46541人，3个贫困县摘帽、174个贫困村退出，实现高质量整体脱贫，“八星励志”典型经验被央视报道。深入学习贯彻习近平总书记给照金北梁红军小学学生回信精神，全力办好群众满意教育，“十三五”新建、改扩建中小学、幼儿园211所，在全省率先实现取暖工程、农村教师周转房、乡镇公办幼儿园、农村中小学安全校车全覆盖。加大公共服务设施建设，植物园、书画公园、铜川剧院、体育馆、博物馆等相继建成开放。建成北京中医药大学第七临床医学院等3所三甲医院，纳入全国首批医养结合试点城市。不断提升流行病防控和救治能力，渭北公共卫生医疗物资应急储备中心等项目落地建设。保障性安居工程有效解决了低收入家庭住房难题，统筹推进119个老旧小区改造项目实施。建成创业孵化基地92家，累计新增城镇就业5.15万人。我市平安建设满意度七连升，达到97.11%。“德润铜川·好人之城”城市名片影响力不断攀升，全市道德模范、身边好人上榜量位列全国、全省前列。全国文明城市首创首成，连续四年入选“中国最具幸福感城市”。

（四）体制机制改革化转型。坚持把试点探索作为深化改革的重要抓手，党代表任期制为全国提供铜川样板，宜君普惠金融试点入选全省优秀改革案例，被世界银行列为普惠金融全球倡议（FIGI）试点。铜川口岸办和公用保税仓成功设立，新区纳入陕西自贸区协同创新区，外资外贸增速保持全省前列。持续扩大对外开放，陕西（铜川）台湾产业园获批，大力发展“飞地经济”，主动承接东部地区产业转移。深化供给侧结构性改革，关闭煤矿23处，去产能1188万吨，占总产能三分之一。持续深化“放管服”改革，建成四级便民服务体系，先后5批次清理取消行政审批事项，精简比例达50.1%。全面优化提升营商环境，系列创新做法被央视报道，企业投资项目承诺制改革创新试点在全省交流。2020年底市场主体达到11.16万户，是2018年的2.8倍，连续两年入选“中国（区域）最具投资营商价值城市”。

二、“内因外力”合促转型提质

当今世界正经历百年未有之大变局，第四轮科技革命、产业革命将引发新的经济形态、链接方式、内化动力，将给全球经济和社会发展带来颠覆性影响。同时，逆全球化、大国博弈、新冠疫情为大变局注入了更多不确定性。我国已进入新发展阶段，推动高质量发展成为根本共识，创新成为第一动力，协调成为内生特点，绿色成为普遍形态，开放成为必由之路，共享成为根本目的。历经多年不懈努力，我市转型已进入量变到质变的进阶期，正在由渐进式转型加速演化为历史性突破，外部环境叠加我市发展短板，将倒逼转型加速提质增效，向高质量全面转型发展迈进。

一是传统产业转型压力加大。能源消费总量和强度“双控”行动进一步收紧，高能耗大体量产业项目落地难度持续加大。“碳达峰、碳中和”时间已经明确，将推动经济社会进行深刻变革，作为工业城市，我市“煤电铝水泥”四大传统高碳产业绿色转型、精深发展任务艰巨。

二是区域城市发展竞争加剧。受资源枯竭、要素限制、人口较少等因素影响，铜川绝对竞争优势持续下降。由于现代产业体系不健全、城市功能不完备、综合立体交通体系未成型等因素制约铜川工业基础和区位交通等相对竞争优势无法充分发挥，导致在关中平原城市群追赶超越中竞争实力不强、发展压力加大。

三是经济社会发展效益不高。生产总值、地方财政收入在全省占比较低，经济规模效应不明显，发展能级不突出。区县域经济规模普遍较小、分化加剧，全省排名整体靠后。科研能力仍然薄弱，企业自身研发投入偏低，研发经费投入强度低于全省平均水平1.8个百分点。

四是新兴产业培育任务繁重。产业多处于链条前端，附加值不高。重点产业链骨干支撑项目少，“链主”企业缺乏。产业项目体量较小，科技创新赋能产业发展不足。航天科技、数字经济等新兴产业增加值占比较低，仍在培育壮大阶段，短期内产业“重型化”特质难以得到根本性改变。

五是社会领域存在结构性矛盾。结构性就业矛盾依然凸显，“就业难”与“人才荒”并存。居民收入水平与经济发展不匹配，城乡收入差距不断拉大。医疗、教育等公共服务供给存在总量充裕、专业及优质资源不足等结构性矛盾。城市经济发展不充分，高端服务业态较少，不能满足群众日益增长的美好生活需要，对周边地区的人流吸引能力不强。

六是改革红利释放仍然不够。自主性改革创新较少，特别是经济体制方面敢于打破常规、先行先试的改革举措不多，经济高质量发展活力仍未被充分激发、完全释放，营商环境仍有优化提升的空间。经济外向度依然偏低，外贸依存度远低于全国、全省水平，且存在进口远大于出口的结构性问题。

三、“五大关系”敲定转型方向

通过对我市基本市情的全面审视，对转型成效的梳理总结，对面临困难和问题的分析研究不难发现，推动高质量全面转型发展既有现实基础，又有成熟条件，人心思变、人心思进氛围也日益浓烈，但欠发达的基本市情没有根本改变，经济发展水平、产业层次、经济效率、开放程度等仍然偏低。因此，推动我市高质量全面转型发展必须处理好以下五大关系。

（一）数量型增长和高质量发展的关系。与全国全省相比，我市城镇化质量、工业化水平，以及全要素生产率仍较低，人均收入水平不高，说明我市潜在增长率仍高于全国平均水平，未来数量型增长的空间，以及作为地级城市的发展要求依然存在。但是，进入新发展阶段，推动经济高速增长的人力资源、资源环境和市场条件已经发生变化，在既定产业结构和层次基础上，仅仅依靠要素规模投入维持经济快速增长的条件已不具备。因此，我市必须通过全面深化改革推动转方式、调结构，实现经济增长动力从要素投入驱动向创新驱动转换，既要保持相对较快的数量型增长，更要注重经济结构、区域协调、社会民生、生态保护等问题，还要注意转方式的节奏，避免带来经济“失速”、失业上升等现实问题，要通过转方式、调结构途径实现“以质促量”。

（二）传统优势发挥与新型优势重塑的关系。虽然我市自然资源开采枯竭，但我市人杰地灵、物华天宝，文化底蕴十分丰富，文化资源独具特色，文物浩瀚，红色文化、史前文化、历史文化、传统文化形成序列，生态优美、环境宜人，这些都是我们尚未完全开发的传统优势资源。我市科技资源相对短缺，虽尚无本科院校，但后发优势突出，产业技术研发体系正在逐步健全，要全面融入“秦创原”创新驱动平台建设，充分利用临近西安科技之都优势。因此，我市要处理好传统优势发挥和新型优势重塑的关系，在加快传统文化、生态等优势资源“唤醒”同时，有针对性的根据航天科技、数字经济、光电子、新材料等战略性新兴产业培育，通过科技创新赋能重塑新的发展优势。

（三）传统产业升级与新兴产业培育的关系。面对我市产业层次偏低、产业结构偏重、传统产业占比较大、新型产业占比较小的基本市情，着眼于产业转型升级，构建现代产业体系，我市既要积极融入“秦创原”创新驱动平台，利用新技术革命的最新成果，加快培育发展航天科技、新材料等新兴产业，加快新旧主导产业更替，也要利用铝及铝加工、水泥建材等传统产业基础，向产业高端领域攀登，力促老树发新芽。因此，统筹推进产业发展和转型双重任务，核心问题在于找准传统产业转型升级和新兴产业培育壮大的均衡点，通过植入新技术、赋能新理念和新创意，不断延伸和提升传统产业链条，通过科技成果转移转化，衍生新的产业，构建具备核心竞争力和协同生命力的现代产业体系。

（四）区域均衡发展与非均衡发展的关系。我市作为西北内陆资源型城市，一方面基本实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，但城市经济、产业、人口等多个方面的区域首位度都不高。另一方面，区域发展不平衡，区县域经济普遍偏弱，园区首位产业支撑不强，区域差距呈现拉大趋势。因此，推动高质量发展，我市必须在区域非均衡和均衡发展之间寻求最大公约数。一是如何强化南市区发展，保持或提升区域整体发展活力、发展优势，以及创新力和竞争力。二是如何贯彻协调发展理念，缩小南北市区差距，避免区域发展出现明显的不均衡问题。三是如何积极融入关中协同创新和西安都市圈建设，将经济转型、产业升级、区域中心城市建设，以及对接和放大国家和省上支持政策并统筹体现在全域布局上。

（五）“双碳”目标实现与经济社会发展的关系。“双碳”目标实现是加快生态文明建设和实现高质量发展的重要抓手，也是提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。我市发展仍处于工业化中期，人均生产总值仍低于全省全国水平，收入处于中等偏下阶段。一方面要在不断提高能源效率，积极推广低碳技术、节能减排技术，严格落实能耗“双控”和“双碳”要求前期下，大力发展现代工业和战略性新兴产业；另一方面要在主动适应新兴服务业发展趋势下，着眼现代知识型服务业主流业态发展，积极培育生产性服务业和高新技术服务业，降低高耗能产业比重，打造“低碳高能”产业体系。

四、“五高一升”明晰转型路径

“十四五”时期，是铜川实现高质量全面转型发展的关键阶段，习近平总书记来陕考察重要讲话重要指示精神为铜川转型发展指明了方向。要积极抢抓“一带一路”建设、新一轮西部大开发、黄河流域生态保护和高质量发展、关中平原城市群建设、西安都市圈建设等重大战略机遇，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快融入新发展格局，构建现代化经济体系，推动高质量发展迈出更大步伐、高品质生活取得更大成果、高效能治理实现更大提升、高水平开放增添更强动力、社会文明程度得到更大提高、生态环境质量实现更大提升，打造“两山”转化基地和西部康养名城，建设渭北区域中心城市，创建国家产业转型升级示范区。

（一）加快构建现代化产业发展体系，推动高质量发展迈出更大步伐。制造业是立市之本、发展之基，要充分发挥重点产业“链长制”职能，按照《铜川市产业发展导向目录及布局指引（2021版）》，强化资源配置和要素保障，全面加快产业转型升级和提质增效。积极融入“秦创原”创新驱动平台，促进科技、金融、产业、人才有机结合，瞄准具有核心竞争力的高科技、硬科技，构建“研发设计在西安，智能制造在铜川”模式。紧抓国家推进军民融合发展机遇，依托航天科技产业基础，借力西安航空航天产业富集优势，建设航空航天产业集群。做实“陕西制造、铜川配套”，建设以汽车零部件加工产业为核心，以煤机成套设备、大型矿井成套综合采煤设备、供变电设备为重点的高端装备制造和智能再制造产业集群。发挥澳威激光、隽美经纬等企业带动能力，加快构建光电子产业完成链条。坚持把数字资源作为关键生产要素，围绕工业互联网、人工智能等前沿产业，打造数字产业化特色板块。依托中医药文化优势，借力西安医疗科研资源富集优势，主动承接医药产业外溢转移，壮大生物医药产业集群。深化农业供给侧结构性改革，加快“3+X”特色产业体系建设，积极推进苹果、大樱桃等果园标准化改造和数字化赋能，增强特色农业核心竞争力，打造渭北特色水果供应基地。

（二）着力打造区域性商贸物流中心，推动高品质生活取得更大成果。积极融入西安都市圈，大力发展城市经济，推动服务业高质量发展，加快形成以大西安为客源地、以铜川为目的地的都市生活圈、服务圈、休闲圈和商业圈。优化商贸集聚，以新区、耀州区为重点，加快引进高端品牌、一线企业，规划布局“微商圈”，提升商业综合体品位，打造高品质创新发展核心区，建设会展、商务楼宇及总部经济区、文化创意及体育产业集中区，推动高端商务消费集聚；以王益区、印台区为重点，完善批发零售、酒店餐饮、文化娱乐、社区商业等高品质生活服务业态；以宜君县及重点景区为重点，打造业态丰富、服务完善的文旅康养消费体验区。全面做好西延高铁建设服务保障，加快西安地铁市域线延伸承接、照金机场等重点项目前期，打造渭北综合立体交通体系，建设渭北物流枢纽和西安物流疏解中心。

（三）擦亮最具获得感幸福城市名片，推动高效能治理实现更大提升。坚持以人民为中心的发展思想，顺应人民群众对美好生活的向往，聚焦关键领域和重点群体，加快基本公共服务均等化，加强和创新社会治理，让幸福城市更加美好。围绕促进全体人民共同富裕目标，坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存，确保人民收入增长和经济增长保持同步，不断提高城乡居民收入水平。依托铜川创业大街、大学生孵化园、创业服务中心等平台，创新服务模式，建设农村创新创业和返乡创业孵化实训基地。深化教育评价体制机制改革，健全学校家庭社会协同育人机制。加快推进省属公办高校前期工作，尽快填补我市高等本科教育空白。加快养老服务设施建设，建立15分钟社区居家养老服务圈。实施健康铜川行动，建设渭北区域医疗中心，织牢公共卫生防护网。深化与北京中医药大学合作，推进中医药传承创新发展。

（四）放大最具投资价值营商城市效应，为高水平开放增添更强动力。持续深化“放管服”改革，优化提升营商环境，以数字化提升政府服务效能，促进政府治理能力现代化。加快推进土地、人力资源、资金、技术、数据等要素市场化配置改革，提高要素配置效率。开展工业企业“亩均效益”，健全综合评价体系和资源要素差别化配置机制，推进“标准地”制度改革，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地。全面落实市场准入负面清单、公平竞争审查等基础性制度，千方百计保护市场主体，激发市场活力。全面加快国家高新技术产业开发区“以升促建”，健全高新技术企业成长加速机制，构建梯次培育路径。加快海峡两岸产业高质量合作铜川示范区创建，高水平建设陕西（铜川）台湾产业园，探索西部城市两岸产业高质量合作与融合发展新路径，吸引台商向西转移。加强与西安国际港务区、西咸新区空港新城深度协同，鼓励电商企业通过共建、共用等方式建立“海外仓”，大力拓展国际营销渠道，开展国际商务合作。

（五）巩固提升全国文明城市创建成果，推动社会文明程度得到更大提高。社会文明程度是人类文明发展的集中体现，也是衡量一个国家、一个民族文明进步状态的重要标志。要坚持以社会主义核心价值观为引领，深化公民道德建设，扎实做好群众性精神文明创建，巩固提升全国文明城市创建成果。大力弘扬“照金精神”，持续推进全国爱国主义教育示范基地建设，传承好红色基因。完善提升市、县、镇、村四级公共文化服务设施网络，着力提升主流文化供给能力。加大对重点文艺创作项目的支持力度，推出一批“叫得响、传得开、留得住”的精品力作。积极深入推进文化、旅游和体育融合创新，保护耀瓷文化、中医药文化等传承优秀文化遗产。全面贯彻落实《铜川市文明行为促进条例》，提高全社会文明程度。加强家庭家教家风建设，深入推进农村移风易俗。建立健全信用奖惩机制，弘扬诚信文化，推进诚信建设。加强网络文明建设，发展积极健康的网络文化。

（六）加快国家森林城市创建步伐，推动生态环境质量实现更大提升。深入践行绿水青山就是金山银山理念，着力提高生态系统自我修复能力，切实增强生态系统稳定性，显著提升生态系统功能，推进形成生态空间治理新格局。实行最严格的生态环境保护制度和损害生态环境责任倒查追究制度，落实生态环境保护责任清单，推进生态环境治理体系与治理能力现代化建设。严格落实排污许可制，构建网格化、数字化、智能化生态环境监管监测体系。强化生态保护与国土空间规划统筹衔接，严格落实“三线一单”，优化生态安全格局。持续开展渭北“旱腰带”矿山修复治理，盘活矿区自然资源，加大废弃矿山改造修复，逐步解决历史遗留矿山地质环境问题。严格落实“碳达峰、碳中和”要求，加快三北防护林、天然林等项目建设，提高森林覆盖率，提升生态碳汇能力。优化完善水资源配置骨干网络，加快推进石川河生态补水工程、东庄水库北干线供水工程前期，统筹“海绵城市”建设，加快实施新区低洼区雨洪利用工程。

网络编辑：综合规划科
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