发展改革简报第74期

　　PPP融资模式起源于欧美国家，现已形成较为完善的系统模式，上世纪80年代PPP模式在我国得以推广。2014年，国务院要求加快建立规范的举债融资机制，并充分吸引社会资本参与政府投资项目建设。为贯彻落实国务院决策部署，国家发展改革委、财政部分别出台了一系列政府与社会资本合作（PPP）模式的指导意见或管理办法，政府与社会资本合作（PPP）模式得到了快速发展。但在实际工作中我们发现，推进政府与社会资本合作（PPP）模式虽然已有了基本的系统框架，仍存在诸多问题和矛盾，为此我们进行了专题研究，并提出了一些有针对性的对策和建议。
　　一、PPP模式的概念、优势和推进意义
　　（一）PPP模式的概念及基本思路。政府与社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。利益共享、风险共担是政府与社会资本合作（PPP）模式的核心，政府部门不仅能够有效利用社会资本进行项目建设和运作，还能带动社会资本和国有资本之间进行高效竞争，从而提高公共服务产品和准公共服务产品的效率和质量，政府和社会资本借此实现双赢。
　　（二）PPP模式的优势。一是有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道。二是有利于提高投资效率和运营效率，增强经济增长内生动力。三是有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济。四是有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。五是有利于优化投资结构，盘活存量社会资本，促进固定资产投资平稳较快增长。综合以上五方面优势，加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式，既可以充分发挥市场配置资源的决定性作用，又能够更好地发挥政府作用，是推动我市基础设施和社会事业项目投资建设领域治理体系和治理能力现代化的重要手段。同时，还可以一方面逐步化解现有地方政府性债务，另一方面移植未来地方政府将会产生的新债务，从而成为融资新途径。
　　（三）加快推进PPP模式的重要意义。我市属于西部欠发达城市和资源枯竭型城市，目前，正处于转型发展的攻坚期，在城市基础设施、公共服务等领域的投资建设任务十分繁重，项目建设资金问题已成为制约发展的巨大瓶颈。同时，我市还处于新型城镇化建设的加速期，城镇化将会使城镇人口快速增加，相应地必然对城市各项基础设施和公共服务设施提出更高要求，而这些公益性设施的建设需要投入巨大的资金，如公共交通、环境卫生、文化体育等。基础设施属于公共产品或准公共产品，长期以来都由政府提供，具有建设周期长、成本高、收益慢等特点，同时，政府作为唯一投资主体，还要承担巨大的财政压力和风险。我市在转型发展和新型城镇化建设的双重压力下，单纯依靠政府直接投资和金融信贷支持已难以满足发展的需要，相应地还会导致政府性债务膨胀，也不利于公共服务供给侧结构性改革。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）明确提出地方政府融资的两个新方向，一个是自发自还的地方债，另一个就是政府和社会资本合作（PPP）模式。因此，加快推进政府与社会资本合作（PPP）模式，引入社会资本进入基础设施建设领域，实现投资主体多元化是破解我市新常态下基础设施和社会事业项目融资瓶颈问题，提高公共产品和服务供给能力和效率的有效路径。
　　二、传统政府投融资体制的弊端
　　（一）权责利不相匹配，项目单位融资积极性不高。在传统政府投融资体制中，项目建设资金主要由发展改革或财政部门负责争取或筹措，项目单位只负责投资建设。项目单位一般在资金落实后才会开工建设，并且当资金紧缺时，不是积极拓宽融资渠道去筹资，而是暂停施工，等靠要思想严重。传统投融资体制既不利于提高项目单位的融资积极性，更不利于提高资金的使用效率。
　　（二）完全依靠政府投资，财政负担过重。要实现资源型城市转型以及新型城镇化建设目标，我市在城市基础设施、公用事业以及社会事业等方面的投资需求还很大，远超出我市财力的承受范围，但传统的融资模式对财政依存度过高，项目建设大部分依靠财政直接投入或融资担保来筹措资金，势必加重财政负担，加大财政风险。
　　（三）投融资平台管理落后，不利于再融资。目前，我市市县两级投融资平台公司虽有多家，但仍缺乏规范高效的主力融资平台，存在的问题主要有以下几点，一是未严格按照现代企业制度规范运行，管理模式滞后。二是法人治理结构不完善，企业缺乏投资风险控制机制，投资效率不高。三是缺乏现代经营管理理念，经营效益不佳，发展后劲不足。四是缺乏有效的偿债机制，普遍存在借款人、用款人、还款人不一致的问题，增加了平台再融资的难度。
　　（四）创新型投融资机制发展滞后，融资渠道不畅。受传统政府投融资机制的思维惯性影响，我市在项目建设过程中对新型金融工具的使用不足，没有充分用足、用好、用活金融政策。并且在多层次资本市场和债券市场的投融资发展也相对滞后，虽然政府大力支持该类融资途径，但受投融资管理体制和资本市场等方面的约束和限制，致使该类融资短期内难有较大突破。
　　（五）完全由政府主导，不能充分发挥市场配置资源的决定性作用。政府部门一般是根据既定规划或计划实施项目建设的，而在新形势下，推进基础设施、社会事业等项目建设，必须坚持“市场主导、政府引导”的原则，对于可以完全市场化或准市场化的公共产品和服务，如果继续由政府主导而不引入市场机制，势必导致市场主导地位的缺失，也很难实现效率的最大化和质量的最优化。
　　三、PPP模式的推进情况
　　（一）中省PPP推进情况。目前，我国PPP模式主要是以发展改革部门推动的特许经营型PPP模式，以及财政部门推动的政府采购型PPP模式两种形式发展的，尚没有统筹两种PPP模式协调推进的顶层政策制度设计。一是特许经营型PPP模式。国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)及《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，从项目适用范围、部门联审机制、合作伙伴选择、规范价格管理、开展绩效评价、做好示范推进等方面，提出具体要求。二是政府采购型PPP模式。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)以及《关于政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)，从项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等方面提出具体要求。同时，我省为加快推进政府与社会资本合作，省政府办公厅印发了《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(陕政办发〔2015〕81号)，明确了PPP项目范围、适用模式、政策措施以及操作程序等。
　　（二）我市PPP推进情况。一是我市不断加大PPP模式宣传和推广力度，根据中省统一部署，及时建立了市级PPP项目储备库。目前，入库项目共16个，估算总投资105亿元。其中南市区集中供热、锦绣公园等5个项目已入选省级PPP项目库，2个项目入选国家PPP项目库。铜川市老年服务中心产业项目PPP实施方案已经市政府批准，社会资本投资方招标工作已完成。二是我市不断加大PPP项目推介力度，充分吸引社会资本进行合作，市发展改革委在委门户网站开辟了PPP项目库专栏，对入库PPP项目单行材料进行动态公示。三是为建立健全我市政府与社会资本合作（PPP）模式政策体系，鼓励和引导社会资本以PPP模式投资我市基础设施和公用事业项目建设及运行管理，市发展改革委研究起草了《铜川市人民政府关于开展政府和社会资本合作（PPP）实施方案》。
　　四、PPP模式推进中存在的问题
　　一是推进主体职责划分不清。目前，我国PPP模式没有顶层制度设计，缺乏统筹协调政策措施，推进主体职责划分不清，导致发展改革和财政部门只能分别按照本系统上级部门的指导和要求开展工作。例如：两部门分别建立了项目储备库，但入库项目存在类别划分不清，数量较少，且出现相互重叠现象，不利于分类推进和上报争取政策性资金支持等。
　　二是推进制度和机制不健全。目前，我市尚未出台关于推进PPP模式的相关制度文件，也没有建立PPP模式相关推进机制和政策保障机制，以及专门的PPP项目评估论证制度和机构，工作只能摸索开展，效率过低，难以达到加快项目建设的最终目的。
　　三是现有PPP政策指导性不强。在推进PPP模式过程中，存在政出多门，各职能部门之间缺乏协调，使得地方政府及PPP项目实施机构无所适从，一方面有损政府公信力，另一方面重复指导和管理也造成管理低效和浪费，严重制约了PPP模式的推进和应用。
　　四是PPP项目配套政策不健全。由于公用事业收费定价实行政府指导价或政府定价，公用事业项目用地不能划拨给私营企业，私营企业向政策性金融机构融资存在制度壁垒等问题突出。要加快推进PPP模式，就必须进一步健全相关配套政策，消除社会资本对PPP项目的犹豫和观望。
　　五是PPP项目监管责任未落实。PPP项目主要包括立项、特许经营者招标时的准入监管，以及项目建设运营时期的绩效监管。目前，我市PPP项目两项监管责任尚未落实，不能保证项目实现真正的物有所值，以及解决市场失灵和群众利益保护等。
　　五、推进PPP模式的对策建议
　　一是协同推进发展。目前，我市基础设施建设任务十分繁重，既需要推广政府采购类PPP模式，也要大力发展特许经营类PPP模式。建议明确由发展改革部门主导建立特许经营类PPP制度体系，财政部门主导建立政府采购类PPP制度体系，并按照协同推进的原则，明确发展改革部门和财政部门推进PPP项目的职责和分工，理清基本概念和项目范围，加强协调配合，并形成制衡机制，共同推进我市PPP发展。
　　二是健全推进政策。建议尽快出台我市政府与社会资本合作（PPP）的实施意见，作为我市PPP项目实施的具体依据和操作指南，建立健全PPP工作机制，利益分配机制和风险分担机制等，指导全市上下加快推进PPP项目实施，并按照协同推进的原则，明晰发展改革部门和财政部门对于推进PPP项目的职责和分工。
　　三是转变投资模式。对于我市新建或改扩建基础设施或公用事业项目，建议先行通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。经过市场实践后确因客观条件限制无法实现PPP合作的，再行考虑申请政府财政资金建设。
　　四是盘活存量资产。对于我市已建成基础设施或公用事业项目，建议积极探寻植入PPP模式，引入社会资本，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，盘活现有资产，缓解财政压力。
　　五是严格建设程序。建议明确我市所有PPP项目都应严格按照项目基本建成程序，由发展改革部门从发展战略、产业政策、行业准入等角度进行审查管理。对于特许经营项目，物价部门还应强化进行使用者付费机制审查。对于政府购买服务或财政补贴特许经营项目，财政部门还应强化财政资金投入的专项审查。
　　六是落实配套政策。建议尽快完善我市PPP项目所涉及的财政、金融、用地、定价、资源配置等各项配套政策，确保PPP项目能够优先获得财政、金融、用地的等方面的保障和支持。
七是建立评估制度。建议尽快建立我市PPP项目专业评估论证制度，在做好单个项目财政承受能力论证和物有所值评价的基础上，进一步强化项目可行性研究，并统筹全市总体发展规划和总体财政承受能力，对项目进行比选论证。（撰稿：市发展改革委工委副书记王延武  张大伟  赵鑫）

网络编辑：发改委投资项目科
信息审核：云丰华