优化营商环境释活力 护航项目建设促投资

优化营商环境是党中央、国务院的重大决策部署，对贯彻新发展理念，培育经济发展新动能，构建开放型经济新体制，实现高质量发展具有重要意义。十八大以来，我市投资领域体制改革坚持把简政放权、放管结合、优化服务作为“先手棋”“当头炮”，坚持在放权上求实效、监管上求创新、服务上求提升，不断将改革推向深入，有效激发了市场活力和社会创造力，竞争有序的市场环境逐步形成，亲商清商的政务环境日趋完善，公平竞争的投资环境稳步构建，尊商重商的舆论环境氛围渐浓，全市投资领域营商环境得到全面改善，招商引资和重点项目建设工作稳步推进，固定资产投资，特别是民间投资实现快速增长，为助推全市追赶超越、转型发展提供了强劲动力。十九大以来，随着我国经济进入全面增速换挡，动力转换的经济发展新常态，着力提高投资有效性，积极培育发展新动能任务更加紧迫。2018年，我市建立了营商环境“八办五组”工作体系，按照法治是最好的营商环境要求，出台了《十大行动方案》《三年行动计划》等措施文件，提出以高的标准、实的措施、严的要求不断提升发展软实力，努力将我市打造成为投资洼地和开放高地。但是，在日常工作开展和服务项目建设过程中，我们发现我市投资领域仍存在一些亟待解决和优化的问题和弊端，制约着项目落地实施和有效投资扩大。为进一步优化投资领域营商环境，护航重点项目建设，激发有效投资活力，我们开展了专题调研，并针对发现的问题，进行了充分思考和研究。

一、投资领域营商环境基本现状

（一）深化制度改革，竞争有序的市场环境逐步形成。一是深化商事制度改革，优化市场主体培育。通过大力削减前置审批，严控后置审批，有效降低市场主体培育门槛，并在全省率先推行“全天候无假日办照”“微信办照”等一系列新举措，将注册时间压缩到1.5个工作日内，简易注销压缩到3个工作日内，印章刻制实现政府买单，全面取消了企业银行账户许可，通过实施市场主体倍增计划，有效激发了市场活力和创造力。2018年新增市场主体2.77万户，增长272.93%。今年1-6月新增市场主体17798户，增长46.23%。二是深化投资制度改革，释放项目投资活力。全面压缩政府投资项目审批时限和前置要件，各环节审批均控制在3个工作日内办结，要件均压缩为3件。全面简化企业投资项目核准，取消了“银行贷款承诺”等18项前置核准条件，报建审批精简35%。进一步下放项目备案权限，将除特别规定外10亿元以下企业投资备案、房地产项目备案，以及屋顶分布式光伏项目备案权限全部下放至区县投资主管部门。7月1日，市级投资审批事项在市审批局全部实现集中审批。三是深化报建制度改革，加速工程落地实施。服务关口前移，建成联合受理窗口，取消了施工许可证办理程序中涉及的施工合同备案、建筑节能设计审查备案等事项，全面推行施工图联合审查。将规划“一书两证”申报材料由33件压缩为12件，办理时限由90个工作日压缩为26个工作日；施工许可证申报材料由18件压缩为9件，办理流程由6项精简为2项，办理时限由10个工作日压缩为即办。目前，按照进一步深化工程建设项目审批制度改革的要求，我市正在开展全流程、全覆盖的改革，将通过技术手段实现政府投资、社会投资建设项目120、90个工作日内完成审批。

（二）转变政府职能，亲商清商的政务环境日趋完善。一是制定公布清单目录，厘清政府权责边界。通过编制公布《部门权力清单和责任清单》、《部门公共服务事项清单》、《部门“双随机”抽查事项清单》，为政府权力套上“紧箍咒”。通过行政许可事项“颗粒化、标准化”梳理，编制了《行政许可项目通用目录》，涉及市级292项、县级256项，让公权运行更规范。开展了审核转报、备案类和其他服务事项的“颗粒化”拆分和办事指南编制工作。二是转变政府行政职能，构建便民服务体系。便民服务体系四级覆盖，“铜川便民”模式已经形成。通过扎实开展政务服务标准化试点，对426项行政事项编制了服务标准，每个事项“由谁做”“怎么做”“做到什么程度”等都有了明确标准，实现了精细化、标准化管理。38个市级部门792项行政事项实现“最多跑一次”，严格落实限时办结、一次性告知、超时警告等制度，办理时限压缩均超过50%。三是深化并联审批改革，全面提升审批效率。按照全省统一标准，完成了市县两级投资项目在线审批监管目录的制定，以及平台的建设工作，并将平台延伸到工业园区，实现了审批信息在部门间实时对称共享，为投资项目由串联审批转为并联审批提供了技术支撑和平台基础。今年1-6月份，全市平台办理固定资产投资项目333个，总投资415亿元。

（三）强化主体地位，公平竞争的投资环境稳步构建。一是强化企业主体地位，降低投资准入门槛。严格按照“非禁即入”的原则，强化企业市场主体地位，拓宽企业投资特别是民间投资的领域和范围，明确了进入生态环保、市政设施、棚户改造、扶贫搬迁等重点领域投资的基本原则和制度保障，降低了投资准入门槛，全面推进政府与社会资本合作（PPP）模式。二是强化项目服务保障，促进项目落地实施。为加强重大项目建设，坚持以服务保障为抓手，先后出台了推进重点项目建设“铜七条”，以及《加强重大项目建设的意见》，实行项目驻工地专员等制度，鼓励企业参与重大项目策划和投资，并提出前期费奖补措施。出台了扩大有效投资考核奖惩办法，将服务项目建设和民间投资作为考核重要指标，推进投资精细化管理。三是落实企业降费减负，确保市场主体活力。坚决贯彻减税降费各项政策，全面推行《企业收费登记薄》制度，严格落实涉企保证金清单制，坚决杜绝违规收费行为，不断加快国有企业办社会职能剥离。2018年，减免企业各类税费2.94亿元，通过直供电，降低用电成本1918万元。今年1-6月份，减免各类税费7.09亿元，切实降低了企业运行成本，提高了市场竞争力。

（四）扩大对外开放，尊商重商的舆论环境氛围渐浓。一是拓展企政恳谈互动，营造亲商投资氛围。以定期召开“企政”“企政银”恳谈会，民主协商会等形式，协调解决企业运行、项目建设、资金筹措等方面的困难和问题，征求社会各界对营商环境的意见建议，不断加大政府与企业和银行之间的互动。始终坚持法治德治相结合，积极引导企业加快建立完善现代企业管理制度，出台了更多体现人性化、灵活性，有力度、有温度的“铜十条”等务实举措。二是加大招商引资力度，打造重商投资环境。牢固树立抓项目就是抓发展的意识，出台了《关于在追赶超越中加强招商引资工作的意见》，坚持以招商引资为突破口和主抓手，落实“一把手工程”，夯实“一把手责任”，不断加大主动对接洽谈和宣介力度，充分彰显了我市新动能、新经济、新形象，积极构建聚力招商工作新格局。全面实施市场准入负面清单制度，凡国家未明令禁入的领域，全部向外资、社会资本开放，实行内外资、内外地企业同等待遇。三是积极引进外资外贷，构建多元投资格局。持续扩大对外开放范围，全面落实准入前国民待遇制度，不再设置任何外商投资准入限制，贯彻执行外国人来华工作许可制度，积极吸引外资、外智来铜投资兴业。进一步简化外商投资项目、企业设立及变更管理程序，深化外商投资企业注册资本制度改革，落实统一的内外资企业注册资本制度，经济外向度明显增强，1-5月全市完成外贸进出口1.45亿元，增长3292.7%，全省第一。1-6月全市新增外贸备案企业10户，累计备案企业达127户，实际利用外资3141万美元。同时，不断加大外国政府和国际组织贷款争取力度，积极通过世行贷款为我市山水林田湖修复试点项目落实建设资金。

二、投资领域营商环境存在问题

（一）简政放权的“含金量”还不够高，事中事后监管服务还不到位。简政放权协同性问题突出，有些涉及多个部门、多个环节的审批事项，权限下放不配套、不同步，造成企业上下奔波，事情反倒比下放前更难办了。通过调研发现，已下放至区县的项目核准或备案权限，受项目占地、区位、属性等因素制约，项目用地、规划、环评等手续仍需在上级部门办理。相关部门创新意识和服务能力还不强，重审批、轻监管，重处罚、轻服务的问题还不同程度存在。便民服务中心进驻单位“人进事不进、事进权不进”的问题突出，市审批局虽已组建成立，但尚未运行投资项目涉及的全部审批业务，导致审批提速难度较大。并联审批制度改革取得了一定成效，但投资项目在线审批监管平台使用率并不高，平台的协同审批作用和事中事后监管作用并未全面发挥。

（二）职能转变的“内生力”还不够大，部门服务效能提升还有空间。商事制度改革仍有潜力，市场主体“入市容易退市难”问题依然存在，退出机制还需要进一步完善。投资领域审批虽经压缩，并联审批制度也已建立，但受思维惯性影响，相关部门并未充分利用在线平台开展审批工作，仍然采取传统串联模式，导致项目审批周期依然较长。在“互联网+政务服务”建设过程中，出现一个审批事项需要在几个网络平台进行申报、传送的情况，还需要报送纸质资料，给项目单位造成很大不便。在改革过程中，出错是难免的，但是当下个别干部不作为、怕担责现象较为突出，要求项目单位必须严格按照资料清单进行申报，必须有市级“立项”文件才能算数，“容缺受理”机制难以得到真正落实。

（三）惠企政策的“真落地”还有障碍，民营企业市场准入还不畅通。我市惠企政策发布渠道比较分散，形式比较单一，市场主体知晓度不高，抑制了政策红利有效发挥。在惠企政策制定出台方面，多是参照中省文件，缺少与之相对应的实施细则，以及操作流程等，惠企政策转化为企业红利，真正落地见效难度较大。民营企业与国有企业相比，在市场准入等方面仍然面临一些不合理的差别待遇，部分行业工程设计及施工依然由国有企业垄断经营，在政府与社会资本合作项目社会方遴选过程中，民营企业明显处于弱势。例如，居民小区内部的燃气工程应由项目开发商自由选择符合设计和施工资质的企业承担，但现实中必须交由行业垄断企业设计并施工。

（四）降本减负的“实惠感”还不够强，中介服务市场管理还不规范。我市《企业收费登记簿》制度，对于提高价格治理能力，减轻企业负担，保护企业利益，改善投资环境起到了积极作用，但由于覆盖面还是存在死角和漏洞，宣传力度也不够到位，导致广大中小微企业和一般项目单位未能享受该项改革制度，普遍反映“实惠感”还不够强烈。同时，“红顶中介”问题依然没有根除，在一些行业和领域依然变相存在，这些机构往往通过掌握着行业基础资料和未公开信息等方式垄断经营。虽然，目前行政许可中介服务价格基本都属于协商定价和市场议价，但由于“红顶中介”拥有垄断资源，导致委托方在协商定价过程中话语权十分有限。

（五）中小企业的“融资难”依然存在，金融服务体系建设还不到位。中小企业融资难是世界性难题，被称为“麦克米伦缺口”，由于现代企业制度不健全，我市中小企业普遍缺乏完整、透明、连续的经营信息，加剧了融资活动中的信息不对称程度，导致间接融资难度较大。但我市银行存贷比长期处于低位运行，说明融资难并非“无钱可贷”，而是金融生态环境不佳，市场发育不足，配置机制不健全所造成，现有金融体系不能有效地配置金融资源。融资租赁、信托投资等具有创新性质的金融主体，以及资产证券化、收益权质押贷款等金融工具，以及多层次资本市场直接融资等发展尚属起步阶段，难以有效满足市场主体多元化的融资需求。

（六）核心产业的“聚集度”还不够高，产业园区开发建设还不到位。我市开发区和工业园区发展规模偏小，级别和层次较低，在《中国开发区审核公告目录》（2018年版）中我省被纳入12家国家级开发区和40家省级开发区，但我市仅有铜川经济技术开发区（新区）作为省级开发区纳入目录，这对于我市其他园区下一步的发展十分不利。园区产业交叉严重，在招商引资过程中，对项目布局的恶性竞争时有发生，没有发挥出聚集新兴产业、引领科技创新的示范作用。园区的体制机制仍不顺畅，应该享有的土地、规划等审批权限没有得到落实，事权与财权不匹配。同时，新区作为经济技术开发区还要承担任务繁重的社会事务管理和城市维护管理等工作，不能完全集中力量抓招商引资和项目建设。

三、优化投资领域营商环境的几点思考

（一）继续深化简政放权，切实提高监管能力。为确保“放管服”改革形成整体合力，实现纵深推进，建议开展改革关联性和耦合性研究，确保各项改革举措都能够实现在政策取向上相互配合、在实施过程中相互促进、在实际成效上相得益彰。为确保审批事项取消下放真正实现便民利企初衷，建议建立健全行政审批动态评估、管理和调整机制，提高放权、接权、用权的协同性、联动性，防止权力下放“自由落体”，基层出现业务量倍增，无法及时办理等问题，造成新的效率降低。要全面推行“双随机、一公开”监管工作机制，加强与信用联合惩戒等配套政策衔接，加强在线审批监管平台监管功能的应用，不断提高监管能力和水平，努力打造常态化、规范化、制度化的事中事后监管模式，确保取消下放事项接得住、管得好，真正提高简政放权的“含金量”。

（二）加快政府职能转变，全面提升服务水平。党的十九大报告提出，建设人民满意的服务型政府必须牢牢把握增强政府公信力和执行力这两大抓手。加快政府职能转变，必须加快法治政府建设，部门依法履职，杜绝乱作为和不作为。同时，为提高行政服务能力和水平，要积极倡导运用法治思维、法治方式，以及现代科学技术，提高治理水平，改进服务质量，推进服务型政府建设。建议通过开展公开课、业务培训等形式多样的方式，全面增强广大干部为发展服务、为转型服务、为企业服务、为项目服务的意识和本领。同时，要坚持把“互联网+政务服务”作为深化“放管服”改革的关键环节，结合相对集中审批制度改革，全面加快政务服务平台建设完善，加强信息共享和流程再造，推进跨系统、跨部门、跨业务的一网通办和协同监管模式，提升政务服务协同化、智能化、便捷化水平，推进政务公开，打造“透明政府”，真正实现让企业和群众办事像“网购”一样方便。

（三）强化惠企政策落实，促进民间投资增长。要进一步畅通和扩大惠企政策发布渠道，及时做好解疑释惑等工作，确保惠企政策能够广而告之、广为人知，建议制定相关宣传电子和纸质版材料，在企业登记和项目申报之初便予以免费发放，使企业和项目单位能够在第一时间掌握并及时享受相关政策。为唤醒我市沉睡的民间投资，要创造更加灵活宽松的民间投资方式，各级投资主管部门必须严格落实“非禁即入”原则，推进企业投资项目备案登记制改革，严禁随意增加审批要件，积极消除各种隐性壁垒，以企业和项目单位征信为参考，积极推广“容缺备案”模式。在预期有收益的公共项目方面，积极推广政府与社会资本合作模式，坚持向社会资本全面开放。认真协调解决民营企业经营困难和问题，进一步培育和提振民间投资信心。

（四）加大降本减负力度，规范中介服务市场。为进一步规范涉企收费行为，降低企业运行成本，积极研究将《企业收费登记簿》制度面向所有企业和项目建设单位，在企业登记和项目申报之初便予以免费发放，使之成为企业“护身符”。为进一步规范中介服务市场，建议尽快建成我市投资项目审批中介超市，对中介服务实行清单管理，积极引导政府投资项目以竞价方式选择中介机构，保障企业投资项目自主选择中介机构，促进公平竞争、良性健康发展。同时，完善制度建设，形成更为成熟的制度框架，将权力关进制度的笼子，下大力气整治行政机关或行政机关工作人员与中介机构之间隐形寻租关系，将中介诚信状况与登记机关监管、银行授信、政府招投标等挂钩，以倒逼形式加强监管。

（五）健全金融服务体系，降低企业融资难度。积极推广“税贷通”助力小微企业发展等模式，有效推进银税互动，进一步缓解银企信息不对称问题。进一步拓宽抵质押物范围，鼓励开展动产质押、知识产权质押、应收账款质押等贷款业务。对“双创”小微企业，鼓励支持符合条件的银行机构在依法合规、风险可控的前提下，探索投贷联动融资服务。充分发挥保险融资增信功能，采取“政府引导、市场化运作、企业自愿参与”的原则，进一步完善“政银保”合作模式，实现以保险促信用，以信用促融资，有效降低民营中小微企业融资门槛和综合融资成本。充分发挥铜川市民间借贷登记服务中心功能，推进实施民营企业“增效计划”。积极推动涉及小微企业贷款的中介服务和行政性收费稳步下降，力争贷款综合成本逐年压缩，切实降低企业融资难度和成本。

（六）加大产业园区建设，提升项目承载能力。市委、市政府已对个别市级产业园区进行了更名和重新定位，园区产业发展方向也更加明晰。招商引资工作必须遵循各园区新的规划定位开展，确保全市招商引资一盘棋，产业项目摆放布局科学合理，避免园区功能重叠。建议充分发挥我市工业基础雄厚的优势，鼓励传统产业加大研发投入力度，形成核心技术向价值链高端发展，引导企业分离和外包非核心业务，围绕全产业链的整合优化加快生产制造与信息技术融合，拓展产品功能、增强集成能力、满足深层需求，促进生产模式逐步由生产制造型向生产服务型转变。同时，各产业园区不断完善相关配套服务，提升要素集聚能力，加大项目扶持力度，不断提升园区承载力。

（七）转变项目管理方式，确保服务精准到位。在优化重大项目管理方面，要按照“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的要求，建议将全市重大项目分为政府投资重大工程和企业投资重大项目进行管理。对于政府投资重大工程，建议要进一步夯实项目法人单位或行业部门的主体责任，充分激发主观能动性，严格工期倒逼机制。同时，为强化政府投资资金保障，建议按照《政府投资条例》，严格落实政府投资项目实施计划、投资计划与财政预算计划相衔接等规定。对于企业投资重大项目，要进一步强化有关包联帮扶保障机制，明确包联帮扶人员职责和任务，强化项目手续办理服务，市级有关部门要强化项目供地和规划审批等要素保障。同时，为了尊重企业作为市场主体的投资自主决策权，企业投资重大项目建议不采取工期倒逼和计划投资等管理措施。

（八）持续扩大对外开放，促进有效投资增长。习近平总书记明确指出“市场要活，就是要使市场在资源配置中起决定性作用，主要靠市场发现和培育新的增长点”。在新常态下，经济关系日趋复杂、分工日趋深化，建议我市积极抢抓有利时机，持续扩大对外开放力度，不断增强经济外向度，推进具有我市特点的有色金属、水泥建材等领域国际产能合作。同时，建议持续扩大招商引资力度，积极吸引国内外各类投资主体来铜参与商业航天、数字经济、康养医疗等产业发展，通过市场的试错、发现和激励功能，不断培育新的业态和增长极，确保我市有效投资持续增长，经济提质增效，产业转型升级，全面追赶超越。

网络编辑：市优化提升营商环境办公室
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