地方企业看简政放权：华能铜川照金电厂的三问三答

　　能源项目由于投资体量大、污染排放集中、关系生态安全和公众利益，从项目立项到完成全部开工要求往往需要漫长的时间。而跑能源项目各项审批文件的人常常调侃称自己是“铜头、铁嘴、飞毛腿”。漫长的审批周期、复 杂的程序、焦灼的等待、绞尽脑汁的公关组成一个能源项目审批的生态图谱。
　　然而，2013年、2014年连续两年推出两版《政府核准的投资项目目录》，使国家层面的核准项目数量较2004年 版本减少了76%左右。抽水蓄能电站、火电站、热电站、风电站，在国家总量控制的规划下，全部划归省级政府核准。在刚刚过去的6月初，国家能源局对外发布《关于推进简政放权放管结合优化服务的实施意见》，提出将再砍掉一批投资审批事项，进一步减少国家层面能源项目核准，加快建立负面清单、权力清单、责任清单等“三个清单”。解决能源项目审批难的痛点，成果可期。
　　那么作为企业，作为专职跑文件的这些负责人们，他们对于两年多来政府的简政放权有何切身的体会和进一步的建议？华能铜川照金电厂项目部主任毛献忠接受了中国经济导报记者的采访。
　　受益了吗：程序未减效率提升
　　华能铜川照金电厂是中国华能集团公司在西北地区建设的第一个全资电厂。其二期扩建项目规划建设2台100万千瓦超超临界间接空冷燃煤发电机组。配套工程还包括铁路专用线和铜川市南市区集中供热工程。“我们这个项目一共需要8个国家部委的专项批复文件，在简政放权以前，除环评未取得批复外，其余文件均已取得。去年年底，国家发展改革委将火电站的核准下放给省级政府，省政府对我们非常重视，于4月14日印发了《关于扎实推动经济持续健康发展的意见》，将项目列入尽快开工建设项目。”毛献忠说，“在国家审批相对时间还是比较长的，下放到省上之后，明显提速了。”
　　在简政放权以前，一般而言大型电力项目建设基本程序是:项目前期选点、基本建设条件分析和评估、拟选厂址、地质勘探等前期准备工作——初步可行性研究——可行性研究——集团公司内部审定——国家电力行业技术部门审核——国家发展改革委下发“同意开展前期工作批复”（俗称“路条”）——完成项目核准条件申报——国家发展改革委核准——开工建设。“越往上级的管理越粗线条，像我们拿到这7个文件的时候，都是有县、市、省审查以后国家才给批的。我具体跑了土地预审，有县级国土局的意见，再到市级，市级再报到省级，省级又报到国家相关部委。”毛献忠介绍说，“就我们这个项目，2009年到2010年，我们完成了初步可行性研究。县级政府或者县级相关部门对项目的建设条件，如水、电、路、煤、交通运输这些外部条件进行审核。2011年9月，电力规划设计总院对我们的可研报告进行了技术评审。2012年10月，取得了国家能源局同意开展前期工作的批复，也就是业界俗称的‘路条’。大原则定下来以后我们才开始详细设计，并相继取得了项目规划选址、职业病危害、地震安全性评价、地质灾害评估、压覆矿产资源、军事设施等20多个省级支持性文件，以及7个国家部委的项目核准所需的水资源论证、水土保持、安全性评价、土地预审、电网接入、节能评估、社会稳定性风险评估专题报告。
　　去年11月，新版《政府核准的投资项目目录》推出。“路条”环节被取消，火电站划归省级政府核准。对于毛献忠来说，最直观的感受是从常常跑北京，变为跑西安。这对于距离西安只有1小时车程的铜川，显然方便了很多。今年4月14日，陕西省政府印发了《关于扎实推动经济持续健康发展的意见》，表示要着力推进重大项目建设，充分发挥投资稳增长的关键作用，力促新的产业项目早开工快建设，华能铜川电厂二期位列其中。“我们这个项目前期都是国家来批，后期是省上来批，放权以后整个程序上我觉得没少什么，从效率上、对我们的要求上都有提高”。据介绍，由于陕西省治污降霾的要求，该项目可研报告、初步设计按照超低排放标准又重新做了修订和完善。
　　今年1月，国家发展改革委出台了《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》，再次对项目核准“做减法”。按照改革办法，以后核准单位原则上只管两项半，包括项目的规划选址和用地预审。对于重特大型项目，“环评”才会作为前置条件。“同样在省级发展改革委也是一样。环评不作为核准的要件，而作为项目开工的一个必要条件。所以在我们环评报告还未拿到时就可以核准，为企业节约了时间。”
　　地方政府接得住管得好吗：“监管+服务”到位即可
　　只是一味将权力下放，就会受到企业欢迎吗？答案可能并不尽然。拿“路条”来说，简政放权以前，一个投资项目在拿到“路条”之后，才意味着纳入了国家专项规划之列，其后续的环评、土地预审等一系列支持性文件才能启动。此前一些地方有人专门进京跑“路条”，甚至产生寻租现象。
　　但在毛献忠看来，“路条”有其存在的必要性。“‘路条’代表着一种全国层面全行业的布局。没有布局，最后大家都乱了。我们基本上是可研做完之后，报路条，再开展其他专题报告，报核准。如果没有‘路条’这个环节，大家都投入很大。有的把地圈了，有些甚至厂房都盖起来了，最后项目不被批准，会造成极大的浪费和损失。”
　　国家发展改革委投资研究所投资体制政策研究室主任吴亚平在接受中国经济导报记者采访时表示，过去在长期以来的项目审批管理制度下，企业信用依赖于政府的审批。如果没有“路条”，项目仿佛得不到认可，企业自己也没有底气。但从改革的方向看，路条是应该取消的。企业开展前期工作，就按照现行的法律法规、规范行事。“路条”更多的以部门的授权代替了法律的实施。
　　而对于地方政府能否接得住，管得好，企业同样存有疑虑。“省级政府对于宏观布局的能力没有国家强。可能对于铜川一个市来说，会有多个能源项目想要上马。但水、电、煤、交通等的接入能力有限，如果由国家来审核，两个项目同时上的可能性很小。但地方政府出于更多GDP的考虑，或者企业凭借各种理由，两个项目都会上了。企业间会做更多的‘内耗’，制约彼此持续、有序、健康发展。”毛献忠说道。对此，吴亚平表示，改革的方向是把企业能够自主决策的问题完全交由企业来负责，让企业不找市长找市场。而政府由“审批型”改为“监管+服务型”，即“不是我要审批你，而是你违反了我的法律法规，我就要惩罚你。”其实，这包括两个层面的内容，一是中央对地方的监管，包括是否按照国家的总规划来，包括对地方项目的总量控制等；二是，地方政府在监管企业上有很多的便利条件。做到这两点，就可以一定程度实现接得住管得好。
　　国家能源局日前发布的《关于推进简政放权放管结合优化服务的实施意见》也明确表示，确保放权放得下、接得住、落得实、管得好。加强能源监管能力建设，加快推进能源监管信息平台建设，着力解决监管服务的“盲点”，提高监管效能。抓紧制定能源中长期战略规划和能源发展“十三五”规划。要进一步明确能源总体规划和各专项规划的功能定位，增强能源规划的导向性、科学性和可操作性，使能源规划真正成为能源项目审批、核准、备案的重要依据。
　　下一步还需什么样的改进：别的部委要跟上
　　在项目核准过程中，会碰到一些审批文件互为前置条件，政府部门之间互相钳制，让审批变得更为复杂。一位负责煤电项目审批的人士就曾介绍：“举例说，投资项目选址研究报告批复应该是首位的，但一些地方需要附加用地预审、水土保持、环评批复等，问题是厂址没有确定，环评位置谁来定呢？再如，一些地方林地审批要土地文件，土地审批也要林地批复文件，企业不知如何开展工作。”毛献忠说他在项目文件申请的过程中，也遇到过类似的情况。“尽管顶层设计已经有多项改革，但传导到地方，真正落实下来，还需要不少的时间。”王献忠说。
　　国家发展改革委副主任张勇在日前参加中国政府网有关简政放权的在线访谈时就表示，在改革开放过程中，投资体制改革已经大大地向前推进了，但是和社会的需要、企业的期盼相比还有一定的差距。目前来讲，企业反映已经比以前好了，但这还不是我们的最终目标，我们要使企业更加方便，对于我们能够联手办理的就不再搞串联办理。同时，要清理相关的中介服务、前置审批，等等，使我们的企业在办事过程中能够更加便利、更加节约成本，使政府的管理和服务能够很好地融合起来。
　　中国经济导报记者了解到，《政府核准和备案投资项目管理条例》（征求意见稿）已经结束征求意见。这是继2014年5月份，国家发展改革委推出《政府核准投资项目管理办法》后，又一次升级换代。“由管理办法到管理条例，是部门规章上升为国务院颁布的行政法规的一次升阶。约束效力更大，也反映出了简政放权不是国家发展改革委的单兵突击，而是多个部门的协同动作。”吴亚平说。
　　根据国务院5月份印发的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，多项制度建设工作也将于6月底结束，平台建设实现中央部门的横向联通。可以预期，在下半年会有更多深入推进行政审批改革的举措提出。

　　（信息来源：中国经济导报）

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